刘卓雯：地方政府推进“县管校聘”政策的注意力配置研究

教师队伍建设作为建设教育强国最重要的基础工作，师资配置均衡化无疑是构建优质均衡的基本公共教育服务体系，促进区域间、城乡间、校际教育均衡发展最为基础的环节。2024年9月，习近平总书记在全国教育大会上强调，“优化区域教育资源配置，推动义务教育优质均衡发展，逐步缩小城乡、区域、校际、群体差距。”可以说，教师管理体制改革的广度、深度和效能是教师队伍建设发生格局性变化、取得历史性成就的关键动力所在。“强国”建设对新时代高水平教师队伍建设作出全面系统部署。2024年8月，中共中央、国务院印发《关于弘扬教育家精神加强新时代高素质专业化教师队伍建设的意见》，将“优化教师管理和资源配置”作为助力这一部署的关键动能之一。这也是历年来国家层面对教师资源配置的战略部署和政策注意力的集中表达。

自2014年以来，“县管校聘”作为推动基本公共服务均等化的基础性制度安排，通过变革传统教师资源配置模式，扩大优质师资的覆盖面，凸显了县（区）级地方政府在教师资源配置管理方面的核心职责。然而，区域内优质师资固有的稀缺性，使地方政府始终面临如何配置师资以及配置效果如何的双重问题。地方政府作为推进教师管理改革的关键主体和制度供给者，如何结合区情，将有限的优质师资进行科学合理地二次配置以确保改革措施能精准对接地方实际需求？本研究聚焦政策配置的区域差异，通过提供更为精准和多元化的改革路径助力政府注意力结构调整，对教师资源优化配置具有重要的理论与实践价值。

一、“县管校聘”既有文献的两种研究路径

“县管校聘”作为一种教育管理创新，旨在突破教师流动的传统壁垒，全面涵盖了教师的编制管理、职位晋升、薪酬福利、轮岗交流、绩效评价及退出机制，推动教育资源均衡配置。当前，研究者构建了以管理者职责界定、轮岗教师的行为感受、政策实施成效为支柱的分析框架，促进了对该改革政策的系统性探讨。伴随教育管理体制改革被进一步纳入基本公共服务体系，以及其作为供给侧结构性改革重点的明确，“县管校聘”的议题不断向纵深拓展，研究对象、视角与方法日臻丰富。围绕地方具体教育实践，基于不同的理论预设和解释路径，学术界展开的讨论可以归为以下两种有代表性的研究路径。

（一）基于权责划分的权力配置立场

该视角关注“县管”与“校聘”主体间权力的分配。相关研究揭示当前“县管校聘”政策执行过程中权力配置呈现出横向协同不足、纵向权力失衡的特征。针对“县管”中财权、人权及事权不统一的现状，研究认为政府内教师管理权力呈现部门化特征，使原本整体性和系统性很强的教师管理权限被拆分[1]，无法形成协同一致的管理效能。如编制部门要求“只减不增”，财政部门经费“捉襟见肘”，人事部门要求“结构比例”[2]，这些都反映了部门间的合作困境，限制了教师资源的有效整合。针对“校聘”的权力落实，一些地方政府仍然偏好以直接、微观、具体的手段行使职权，使中小学校的自主权没有得到很好地落实[3]，学校丧失聘任主体功能，在“教师招聘与解聘”等事项上自主程度较低[4]，导致学校教师队伍整体缺乏活力。上述情况反映出职能部门权责不清制约着教师资源配置[5]。因此，教师管理体制改革的关键在于推动教育治理由内部单一管理转向跨部门（编制、人事、财政与教育）的协同治理模式[6]，实现财权、事权、人权在某种程度上的统一，以此破解长期存在的教师人事管理机制障碍，激活教育系统的内在活力与效率。

（二）基于政策执行及效果论立场

该视角广泛探讨了政策设计与现实操作之间的落差，以及对学校和教师主观感受的直接影响。研究发现，从整体执行效果看，教师交流政策的问题并非出现在局部区域或某个具体政策点，而是在不同地区和各环节普遍存在执行偏差[7]。从局部执行方向看，基层官员倾向对容易处理的计划给予较高优先级，而牺牲繁复的、花费时间的计划[8]。具有这类特征的政策问题属于结构性政策失真，主要是由于政策本身的问题或特性所致的[9]，具体表现在当前改革呈现形式化、替代化、功利化等执行偏差和缩水现象[10]，存在过分追求短期成效等问题；跨校交流教师的归属感不强，面临学校认同感偏低、人际关系淡漠、工作责任心弱化以及奉献精神缺失等挑战[11]。此外，虽然教师在不同学校间的流动实现了物理空间上的调动，但轮岗教师的专业能动性在流入校遭受阻力，未实现“资源盘活”“能量传递”“质量提升”等深层政策目标[12]。

现有研究揭示了教师管理改革具有探索性和动态生成的特点，“不确定性”与“问题易发性”是该过程固有的两个关键维度[13]。“县管校聘”改革涉及权力下放、管理机制创新等多个层面，对地方政府的决策与执行能力提出了较高要求。因此，不论是采取权力分配的视角明确管理职责，还是依赖于政策执行效果的反馈进行调整，这两种传统策略在应对当前优质教师资源分配所面临的社会发展实际与未来发展难题时，均显现局限性，难以有效适配当前资源配置的紧迫需求。

二、研究设计

（一）“注意力配置”作为一种研究视角

近年来，国内学术界主要围绕由政治重视而形成的政策注意力在现行体制中的重要影响开展研究。尽管政策文本与实际执行结果之间可能存在偏差乃至分散现象，但政策的出台与执行本质上是对政治意图的实践。这一过程合理地反映了地方政府注意力配置的差异，从而为观察和分析这种差异提供了可行的视角[14]。政策注意力配置体现了地方政府推进教师管理改革的政策思路与工作重点。应用注意力配置研究视角，可以诠释地方政府在教师资源均衡配置过程中的行为差异以及注意力配置策略，对科学设定并动态调整地方政府师资配置的注意力配置重心与结构至关重要。本研究以注意力配置为理论基础，一方面从地理空间布局（空间区位）角度出发，另一方面从政策实施手段（政策工具使用）角度出发，探讨地方政府在驱动“县管校聘”过程中如何分配与聚焦其注意力资源（见图1），并在此基础上提出优化路径，拓展相关主题研究。

图1 地方政府推进“县管校聘”改革的政策注意力配置理论框架

（二）研究方法

本研究采用内容分析法，结合NVivo工具对政策文本进行计量分析。内容分析可以对政策文本内容进行客观、系统和量化描述；NVivo软件可以有效协助完成文字资料的收集、整理、分析工作。根据整理和筛选的政策文本建立数据库，并对政策文本内容单元进行编码和可靠性检验，最后运用内容分析方法探索政策文本特征。

1.数据来源

地方政府的注意力配置集中反映在“县管校聘”改革专门政策文本中。这种“具有政策性、权威性和纲领性”的政策文件“蕴含着政府及决策者的价值取向、价值判断及价值准则”[15]。本研究以21份从地方教育部门官方网站和调研途径搜集的“县管校聘”实施方案或指导意见等文件（2014-2023年间）作为分析样本。

2.文本编码

借助NVivo软件将所有政策文本中的政策条款进行编码。将所有政策文本的命名进行编号，如将安徽省教育厅、安徽省机构编制委员会办公室、安徽省人力资源和社会保障厅、安徽省财政厅《关于推进中小学教师“县管校聘”管理改革的指导意见》编码命名为A，该政策里第一条政策条款则命名为A-1，以此类推，最终整理出219条政策条款。再按照政策类型归类，进入可量化的文本分析单元手动归类统计。

（三）X-Y二维分析框架

1.X维度：政策类型

基于21份相关政策文本，在豪利特和拉米什（HowlettandRamesh）基于政府强制程度的政策工具分类方法[16]基础上，依据公共政策主体、客体和环境的区分，运用扎根方法将政策类型划分为约束型、协调型和支持型，形成X维度。其中，约束型指规定和控制“县管校聘”的范围及实施成本，以确保改革的顺利完成。例如，地方政府可能会受制于编制制度、工资绩效制度等影响推动改革的情况。协调型更注重在改革中协调各部门间的工作，确保改革能够顺利进行。例如，政府部门之间可能需要协调各自的资源和职责，共同将改革落地。支持型主要是为改革提供必要的支持和帮助，包括宣传、资源支持等。例如，政府会提供各种补贴政策，以激励学校和教师参与改革。具体政策类型如表1所示。

表1 21份“县管校聘”的政策类型分类X维度及编码形成的主范畴

2.Y维度：空间区位

政策工具的运用仅为表明政府通过何种政策手段推进改革，不能反映区域间政策的差异化配置情况。考虑到仅从总体政策工具视角分析政策文本过于单薄，所以引入地区对比作为第二维度进行分析，不仅能表明所有地区政策类型的总体分配比例，也能分析出各地区采用了何种手段推进改革。为比较分析区域间政策资源管理特性，形成了东部、中部、西部区域分类的Y维度。根据基于扎根形成的政策类型分类，结合空间区位，对照“县管校聘”改革促进义务教育优质均衡发展的政策目标，形成了“县管校聘”改革政策注意力配置的政策类型（X轴）-空间区位（Y轴）二维分析框架图（见图2）。

图2 “县管校聘”政策文本注意力配置二维分析框架

三、政策注意力配置样态分析

政策文本的数量和政策工具的创新能反映地方政府推进改革的力度和决心。统计政策文本对应的政策类型及其所在的空间区位，若个别政策文本涉及两个或多个以上的基本要素，则进行重复编码。经统计核查后，得到二维交叉图（见图3）。

图3 地方政府推进“县管校聘”政策文本二维分析

（一）政策注意力配置强度呈现“东西部高、中部低”的态势

近年来，伴随承载社会期待的教育改革的深度推进，地方政府需要回应的问题越来越多，而政策注意力配置空间又相对有限，各地在推进“县管校聘”的过程中会受限于发展基础及地方财政的异质性而出现“策略性偏好”。如图3所示，在三种类型政策工具上，中部地区注意力配置强度弱于东部和西部。与传统“经济越发达地方政府越重视”直觉不一致的是：西部地区政策工具使用占比最高，这说明该区域内的政策活跃度高，对改革持有较高的关注度；东部地区对政策注意力关注强度相对较弱。这种活跃度和关注度的差异可用地区发展基础薄弱而对政策拥有高期待解释。

（二）政策注意力配置结构呈“强约束、中协调、低支持”的特征

图4显示，不同政策类型使用程度差异明显。约束型政策使用率最高，占比高达46.05%。协调型政策占比29.30%，支持型政策占比24.65%。具体来说，约束型政策主要包括：编制管理占比28.28%、考核评估占比19.19%、退出机制占比13.13%、招聘制度占比31.32%，而监督管理占比最少，仅为8.08%。约束型政策中重点政策条款关注编制管理与招聘制度。监督管理政策条款占比最低，表明在改革过程中对各项改革举措的监督管理是亟待重视的问题。退出机制占比也较低，说明各地政策中缺乏实质性退出机制。上述结论符合当前改革中地方政府使用具体政策条款的现实。协调型政策的内部构成较为均衡，其中，岗位管理占比34.92%，轮岗交流占比33.33%，组织领导占比31.75%，说明各地政府在协调型政策的使用上较为充分，方法较为成熟，符合地方政府的主动政策响应和主动作为的现实。支持型政策重点借助提高教师的主体性需求，助力改革的顺利实施，但在整体政策工具箱中占比最小，使用率最低。其中，示范试点占比最少，为20.75%，权益保障占比39.62%，宣传推广占比39.63%。

图4显示，整体上东部、中部及西部在约束型政策工具上的使用均呈现较高的关注度，但政策工具内部分布呈现非对称性。协调型政策使用水平居中且内部政策工具较为均衡，关注度最高的是岗位管理和轮岗交流，组织领导的关注相对较弱。支持型政策使用水平较低且政策工具分布不均匀。具体来说：在以编制管理和招聘制度为核心的约束型政策中，东部、中部和西部的政策配置和使用效率都较高；在岗位管理、交流轮岗以及组织领导为主要政策工具的协调型政策使用中，各地政策配置及使用较为均衡；在支持型政策中，政策工具示范试点在东部、中部和西部地区的使用都最为薄弱。

图4 不同政策类型工具的内容分布

（三）政策注意力配置要素存在区域性差异

不同地区的政策制定过程中，政策制定者对于特定问题的关注程度和优先级存在显著的差异。这种差异的产生主要受政策情境、政策主体的行为选择以及政策环境等因素的影响。

一是西部地区对编制管理政策工具的依赖程度显著高于东部、中部地区，同时在权益保障、宣传推广上的关注度也显著高于其他两个地区。调研发现，西部地区因社会和经济发展水平差异带来的教师队伍结构性失衡等历史问题，同时缺乏省、市、区（县）统筹机制的联动，对编制资源的调动被动且手段单一，部分区（县）甚至无编可调配，造成教师队伍动能和活力丧失。加上城镇化进程中，学校规模、班额及生源构成急速变化等引发新的师资不均衡矛盾，地方政府在推进改革时除使用强制性政策外，还会使用提高保障、宣传推广等利益诱导手段推动改革，并通过强化政策工具、回应局部性发展需要，阶段性地推动改革。

二是交流轮岗政策工具的关注度呈现自西向东由高到低的特征。调研发现，西部地区交流轮岗的实际政府行为与东部地区具有较大差异。数据分析显示，东部省份地方政府已经在交流轮岗政策实践上进入全员轮岗的3.0阶段，注意力呈现出以增强组织领导、创新招聘管理、设计激励机制及退出机制等为主线，以政策统筹、科学设计为渠道的典型特征。这反映了地方政府注意力配置的饱和转向，即某一领域内的注意力配置水平趋于饱和，会逐渐转向到其他领域，呈现层次过渡性和阶段性上升的特征[17]。

四、研究结论

（一）注意力配置逻辑趋同且呈现路径依赖

从总体上看，东部、中部、西部地区的政策注意力具有趋同性--在支持型及协调型政策的支持下，主要依托约束型政策的效力催化改革的整体效果。编制管理、招聘制度及考核评估是政策注意力的集中点。以“县管校聘”政策为例，地方政府注意力配置均以约束型政策为主，这与2014年中央编办、教育部、财政部联合发布的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》有关。在政策固有惯性的制约下，地方政府缺乏制度的创新，教师资源配置模式和教师管理缺乏科学化、规范化和有效性。同时，人口发展新态势可能导致政府对教师管理改革的认识和理解存在偏差，从而影响改革的推进效果。另外，地方政府在推进教师管理改革时，可能会受到利益驱动，导致改革的方向和目标偏离公共利益。

（二）注意力配置结构存在差异且不平衡

整体上看，三种政策类型使用呈现明显的结构性失衡问题，同时，政策工具分布也不合理。在政策实施惯性影响下，显著的差异化政策类型会异化政策执行，加大政策工具的分配与发展差异，人为割裂政策环节的有效衔接并影响政策效果。当前“县管校聘”改革政策文本过度强调约束型政策的作用，尤其是对编制管理工具的过度依赖，极易导致政策目标的偏差甚至政策失灵。调研发现，部分地方政府甚至片面地用“末位淘汰”的方式，强制性推动教师前往其他学校“寻聘”，对支持型和协调型政策的空间造成了过度挤压，加剧了结构性不平衡。

（三）注意力配置工具交叉但协调性和稳定性不足

“县管校聘”政策由13项主范畴政策工具指标构成，不同范畴间相互嵌套、共同作用，形成了教师管理体制改革的政策框架。作为一项系统性工程，“县管校聘”涉及教师管理改革的全要素，各管理要素间充分紧密衔接、协调有序对于改革推进具有重要意义。但如教师退出机制、示范试点两个管理要素主范畴在政策文本中仅分别出现13次和11次，被政策制定者和实施者忽视，意味着关于教师管理改革整体政策衔接缺乏协调性。同时，作为推进改革关键环节的监督管理仅在7份文本中被提及，占比仅为3.3%，说明地方政府对政策科学设计并有效执行的认识程度严重不足。全面推进“县管校聘”改革过程中的注意力配置格局不稳定，容易导致各要素间出现断裂、对接时产生冲突、执行时导致掣肘，从而影响政策合力的形成和效果的落地。

五、政策建议

政策注意力的配置体现决策者推动改革的“策略性偏好”。科学客观面对教师管理改革中存在的注意力配置问题，应从系统设计、优化结构及补齐短板三条路径搭建与教育强国战略目标相匹配的教师资源配置模式，以提高教师管理效能，促进新时代高水平教师队伍建设。

（一）顶层设计系统性、标准性及人性化的教师管理政策体系

当前，我国教师资源配置的政策注意力配置偏好，与实现政策目标存在不同程度的对应失衡现象，应在顶层设计基于系统、标准、人性的教师管理政策体系。

一是整合政策注意力要素提高改革效率。当前，我国教师管理的政策内容及举措散见于中小学编制管理、岗位与职称管理、教师资格管理、绩效管理、交流轮岗政策、乡村教师支持计划及工资待遇等不同的政策文本中，缺乏整合和统一性，可能会导致政策执行的混乱和不协调。需要把“县管校聘”管理体制改革与全面推行中小学校长职级制改革、深化义务教育学校校长教师交流轮岗改革、中小学教师岗位聘用制度改革、提高义务教育教师工资待遇等改革协同配套，联动实施。

二是理顺政府权责落实改革目标。纵向上，省级政府为全省义务教育发展的责任主体，负责根据国家相关政策和本省经济社会与教育事业发展，统筹全省的义务教育发展和教师队伍建设规划及全省教师编制、岗位、工资的配置与流动；地市级政府因地制宜提出区域师资结构优化的路径，综合学校教育教学实绩，完善差异化的教师配备标准[18]。横向上，教师资源配置涉及地方政府编制委员会、教育行政部门、人力资源与保障部门及财政部门等多个职能部门的协调运转。需要理顺政府权责，捋清教师管理体制机制改革的政策空间、制度空间和社会空间，形成教育行政部门统筹负责、综合部门协调配合、学校内部完善治理的体制机制，协同推进教师管理制度的改革。

三是形成基于人性强化人本的育人合力。在政策注意力配置上注重关注教师的需求和利益，尊重教师的人格尊严和专业价值，以实现教师管理的人性化和民主化。构建教师成长与学校管理相匹配的工作机制。在切实落实基本工作保障的基础上，关注教师职业心理变化，加强跟踪监督，逐步消除教师对制度不确定性、对前途发展不可预期的焦虑，从而确保政策可持续有效执行，维护学校运行秩序的稳定，实现教师成长和学校发展的“共赢”。以北京市为例，自2021年启动全市大面积、大比例校长教师全员交流轮岗，最大程度地增加了教师们的公平感受，减少教师个体的观望或侥幸心理，减轻抵触情绪，减少了政策执行阻力。

（二）优化三大政策类型布局结构，健全政策工具应用体系

“县管校聘”改革目标中各类型政策均表现出明显的路径依赖，忽视了其他政策工具的使用，从而降低了政策合力。不同政策工具间的差异性、互动性为政策工具箱的设计提供了可能[19]。“县管校聘”政策的深入推进离不开政策工具的合理布局。作为教师管理改革的系统性工程，需要从整体的角度实现政策要素间的协同整合。

一是强化约束型政策工具的矫正和标准功能。一方面，从根源上解决国家对教师配置的合法性。“县管校聘”改革将教师由“学校人”变为“系统人”，仍需要在法律层面强化教师作为“国家公职人员”应该承担的公共职责和政府对教师的管理权力，增加政府对其行使区域间调配职能的法理性支撑。另一方面，发挥约束型政策工具的标准功能。如推进生师比与班师比相结合的编制测算标准改革落地、教师资格标准改革落地、确保义务教育教师工资待遇落地等。此外，建立判定不合格教师的国家标准，确立规范的退出程序[20]等，充分发挥此类政策工具的推拉作用。

二是利用协调型政策工具有效提升政策效能。优化协调型政策工具的内部结构，提高岗位管理、轮岗交流、组织管理等政策工具的使用频率。最关键的是充分发挥党的领导制度优势，各地教育行政部门应积极争取同级党委、政府的大力支持，主动借力争取从地方党委政府角度整体推动落实“县管校聘”改革，建立县委、县政府和教育部门“双线”工作机制。此外，教师交流轮岗需要灵活的岗位调配能力和充足的师资储备，需要立足岗位管理制度基本要义，根据各级各类教师不同特点和发展实际，考虑区域、城乡、校际差异，坚持分类施策、分级管理，进一步提升教师交流轮岗的科学性和有效性，实施工作量与待遇相结合的岗位管理制度以有效提升政策效能。

三是培育支持型政策工具的拉动功能。统筹省、市、区（县）政府的教育经费使用，增加教育公共政府预算，为教师资源一次配置、二次配置及全过程中权益保障提供坚实的财政基础。如政府应充分考虑各地提供均等公共服务的人员成本差异，将工作环境的隐性权重作为工资调整的依据[21]。以四川省成都市武侯区为例，采用“经费包干”破解聘用教师经费保障不足、收入分配激励机制失灵的困局，通过经费打包拨付、实行绩优酬高机制及强化监督管理，根据学校生源数和教师规模以生均经费形式每年度一次性打包拨付学校。学校实施优劳优酬的绩效管理机制。改革后，校内同级教师因业绩差异年报酬差距达2万元左右，通过定期通报经费使用情况，公开接受师生和群众的监督及第三方机构审计。改革以来，改革学校与传统学校的经费总额总体持平，但有效提升了教师的参与感和获得感。此外，对已在试点实践中证明可以激活教师动能、推进学校内涵提升、促进均衡发展、学校特色发展等的共性经验，如“编办管理总量、教育按需分配”“财政考核总量、教育考核奖惩”“区管人事调配、学校按岗聘用”等进行总结推广，对教职工的参与权和监督权等相关权利给予保障。

（三）补齐政策工具使用内部短板，增强政策弹性和稳定性

在扩大优质均衡的公共服务覆盖面的政策目标导向下，“县管校聘”政策的注意力配置可进行动态调整。将政策工具的分配置于教育强国背景下进行，通过过程性、高质量、精细化的设计，实现阶段性的发展任务。同时，需要坚持积极稳妥的原则，保证政策的稳定性和可持续性。

一是补齐政策工具使用的内部短板。数据显示，督导机制、退出机制、示范试点及权益保障等是政策注意力配置的“短板”。无论东部、中部还是西部地区，对这三个政策工具的关注均处于低水平位置。应继续加大上述政策工具的使用力度，实现各政策工具间有序稳定的衔接。高度重视政策执行的过程性监管，建设问责有力的督导机制，形成教育行政部门和学校两级监管，健全督查机制。充分发挥前期推广的49个试点区域以及其他自主探索地区优秀做法的示范引领作用，将“试点”转化为“经验”。

二是增加动态调整空间以提高政策弹性。第一，充分应用信息化管理系统及数据分析工具，建立基于大数据的教师资源投入、一次配置及二次调配的决策机制。例如，将编制这项“硬性”工具的统筹权限提升到省级，由省级政府依据大数据分析结果统筹各县域间师资结构与数量，助力县域教师资源使用效益的提升。第二，鼓励各县级地方政府依据政策法规、社会发展水平及人口流动情况采取不同的策略和政策措施，提高县域内师资配置的精准性，最大限度提高教师管理效益。“县管校聘”一二期试点地区以及率先实现义务教育优质均衡目标的地区积极探索更大范围的实现路径。如：建立城乡中小学教职工编制跨区域调配机制，鼓励学区制、集团化办学，建立教联体、学校联盟等“软性”发展共同体；经济发展薄弱地区继续深度探索“县管校聘”教师管理体制改革，大力推进义务教育优质均衡发展工作。

三是探索建立“改革容错纠偏”机制。尽管部分省和地区在“县管校聘”改革文件中，明确要求“各地对可能存在的风险因素，要提早研判，做好防控预案，维护社会安全与稳定”，但不能据此将改革产生的社会成本直接推卸给地方，可以探索建立“容错机制”，减轻县区在执行“县管校聘”政策过程中产生的压力，让走向教师管理体制改革深水区的地区有进一步破解难点的勇气和底气。

 

来源 |《上海教育科研》2024年第12期

作者 | 刘卓雯（中国教育科学研究院教师发展研究所）